「長期照護服務法」草案

2011-04-28

「長期照護服務法」草案

2011年5月4日立法院社福及衛環委員會開始逐條審查
長期照顧監督聯盟懇請各位立委支持林淑芬委員版本
民間提案總說明及立法重點
長期照顧監督聯盟

團體盟員：
婦女新知基金會、中華民國家庭照顧者關懷總會、台灣國際勞工協會、台灣失智症協會、運動神經元疾病病友（漸凍人）協會、中華民國康復之友聯盟、中華民國老人福祉協會、台灣銀領協會、台灣社區照顧協會、彭婉如文教基金會、台灣婦女團體全國聯合會、主婦聯盟環境保護基金會、台灣女藝協會、高雄市彩色頁女性願景協會、南洋台灣姐妹會、台灣國際家庭互助協會、台灣基督長老教會勞工關懷中心、天主教嘉祿國際移民組織台灣分會、台灣護理人員權益促進會、愛滋感染者權益促進會、台灣露德協會、台北市愛慈社會福利基金會、中華民國台灣懷愛協會、台灣愛之希望協會、奇岩社區發展協會、台灣原住民醫學會（以上共26個團體）

個人盟員：
陽明大學衛生福利研究所所長暨副教授傅立葉、政治大學社會工作研究所副教授王增勇、中國文化大學社會福利學系助理教授陳正芬、成功大學護理學系副教授柯乃熒、台北大學社會工作學系兼任講師蔡春美、莊苹、台北大學社會工作學系助理教授王品、中正大學社會福利學系助理教授王舒芸、臺灣師範大學人類發展與教育學系副教授黃馨慧、清華大學通識中心博士後研究楊佳羚、陽明衛福所擔任博士後研究梁莉芳

聯絡人：
婦女新知基金會資深研究員曾昭媛 0955-327-898 chaoyuan@awakening.org.tw

【長照的現況和困境】
一、台灣長照最主要的模式--純粹只依賴家庭照顧者：2010年衛生署統計，台灣有長期照顧需求者約70萬人，扣掉使用政府現行「長照十年計畫」服務者僅64934人、聘僱「家庭外籍看護工」者約18萬人，等於剩下約46萬人只依賴家屬親友為主要的照顧者。家庭照顧者，約八成為女性，平均照顧長達十年，憂鬱症相當普遍。

二、台灣長照第二大類的模式--家庭自行聘僱看護：約18萬人。政府服務量太少，品質參差不齊，不符民眾所需；或當地社區缺乏服務資源，加上市場價格落差，導致民眾大量且高度依賴外勞提供替代性的照顧服務。但弱勢家庭除了擔負雇主責任外，還被政府排除使用多項公共服務的資格，政府漠視這些家庭是否需要支持服務（諮詢、教育訓練、喘息服務等），後果就是迫使家屬不得不以幾近剝削的方式使用外勞的照顧勞動。

三、國家缺席，家屬苦撐，外勞補位：以上這兩大類家庭，約63.5萬戶，佔長照需求者的九成以上。政府服務的不足或不佳，迫使他們自謀生存。有酬或無酬的照顧者，無論是外勞、本勞、家屬，落入貧窮、四處奔波、孤立無援，且大多為女性。

四、殘補式服務的惡性循環：台灣的長期照顧體系在經過十餘年的規劃與實踐經驗，卻仍停留在政府預算短缺，服務對象以殘補形式侷限少數人（僅約佔長照需求者的一成），造成公共照顧體系使用率偏低，大量近貧民眾被拒於門外，偏遠地區服務量與品質不足，照顧工作機會有限、勞動條件極差，無法留住服務人才的窘境。長期照顧成為台灣人民邁向高齡化社會的共同惡夢，也映照出我國政策對性別正義、階級正義、族群正義、世代正義之輕忽。

【行政院版之缺失】
一、沒有政策理念的管理辦法：行政院版的長照法，與其說是「服務法」，其實只停留在「管理法」的層次，特別是機構式服務的管理。缺乏前瞻性的政策願景，只求現行各類的機構管理辦法協調一致，無力解決和回應前述兩大類家庭的需求，未針對國民最渴求的社區式或居家式服務提出有效且積極的發展策略，看不到政府理應滿足人民需求的責任何在。

二、醫療管理模式不適用於長期照顧特性：行政院版充斥以醫療模式為架構的證照專業主義，與強調指標績效的管理主義思維，用「上對下」的父權心態對服務提供者與人力進行管理與規範。然而，照顧本應從人性出發，貼近人民生活的多元需求，服務體系必須在統一的規範中，給予必要的彈性，尊重不同族群、性別、地區之文化差異。

三、缺乏人民權益保障規範與人民參與機制的設計：法律是國家與人民之間的契約，規範著雙方的權利與義務。但衡諸行政院版，其中三分之一為政府對長照機構與人員的罰則，但使用服務者、照顧者的權益保障條文，卻寥寥可數。長期照顧體制做為人民生活重大福祉事項，卻沒有民眾參與意見的機制與積極權益的保障措施。

四、缺乏社區化、積極照顧與健康促進之思維：目前長照體系偏重機構式照顧，忽略社區式與居家式照顧；偏重修補式照顧，忽略預防服務與社會心理照顧。行政院版並未針對這些弊病提出具體對應之政策。

五、維持外國籍與本國籍居家式照顧服務雙軌分立政策，原地踏步：目前受聘於個人家戶的外籍看護工，不僅欠缺在職教育與職場所需之督導，其休假等勞動條件之保障亦缺乏關注；但行政院版對於目前照顧工作者當中人數最為龐大的「入住式」（live-in）外籍看護及其雇主家庭，並未設計任何整併進入長照體系的配套措施。

六、對於偏遠地區目前長照服務資源匱乏的困境，缺乏具體策略：實施已達十餘年的長照服務，以都會經驗為藍本，缺乏民間委託單位的偏遠地區，往往無服務單位與人力提供服務，造成偏遠地區的雙重剝奪現象，但行政院版並未提出具體有效因應對策。

七、對具有文化特殊性的原住民族區域，缺乏尊重其意願的政策設計：目前長照服務並未考量原住民族的文化特殊性，導致服務模式不符合在地需求，在地人無法照顧在地人的現象。基於尊重原住民族的自治權利，應給予原住民基本法中所明定的自我決定的權力，但行政院版本卻隻字未提。

【我們的立場】
長照服務法，應著眼於台灣面對高齡化社會與照顧體系能量不足的議題，在國家、公民社會與市場三者之間的互動中，擘劃出一個符合性別平等與人權保障的願景。我們是民間一群關心弱勢權益和少數族群、性別與多元家庭的結盟組織，希望從人權的觀點參與長期照顧政策的討論，為台灣建構一個全民共享、可永續經營、值得民眾信任的長期照顧制度。

【我們的主張】
一、立法目的，應確保長照服務之普及、優質、平價三大原則，並兼顧失能者、照顧工作者、家庭照顧者之各方權益：行政院版只強調「品質」管理，又偏重於「接受照護者」的單方權益。現代多元家庭的照顧功能早已弱化，但目前長照的公共服務資源不足、或品質參差不齊，致使許多家庭背負沈重的照顧負擔，故政府有責任提供公共化的服務，滿足各方民眾的需求。（院版、林淑芬版的第一條）

二、建立民主組合審議機制「長照服務審議委員會」，廣納各方民意融入決策，資訊公開，公民監督：不同社會背景、障別、性別、階級、族群的民眾，對於照顧自然會有不同需求。行政院版第六條的「長照諮詢小組」，卻將民意只當作聊備一格的諮詢性質。為確保民眾能享有多元、普及、優質、平價之長照服務措施，我們要求建立審議性質的制度，中央及地方政府應於決策過程中，納入民間各界意見，並應將會議資訊公開上網，便於民眾監督防弊。（院版的第六條；林淑芬版的第九至十二條）

三、增列「家庭照顧者支持服務」相關條文：家庭照顧者支持服務，是目前最低度發展、但卻是最迫切需求的服務體系，但行政院版卻輕忽地放在附則而已。因此我們要求明訂其服務目的與服務項目，作為後續政策及預算編列之依據。政府應以家庭照顧者支持中心為據點，提供綜合性與在地化的服務，包括喘息服務應提高至「週休一日」的頻率，明訂家庭照顧者需求之評估原則，保障家庭照顧者之週休權益。（院版的第五十三條；林淑芬版的第四條第七款，第十四至十五條）

四、家庭聘僱看護，應於九年內與居家式服務整併落日，轉為居服機構訓用管理之派遣式服務模式：目前依賴外籍看護工解決照顧負擔的家庭高達１８萬餘戶，弱勢家庭除了擔負雇主責任外，尚被政府排除使用多項公共服務的資格。然而，行政院版卻避而不談１８萬使用外籍看護工家庭的需求。因此我們要求，個別家戶聘僱的「個人看護者」，應逐年整併進入居家服務體系，由最熟悉家戶場域的居家服務機構擔任其聘用、訓練及管理之工作，經評估後提供派遣式服務給需要的家庭。使本法實施前，個別家庭所聘僱之外籍看護工之僱用關係，年限至多延長為九年，但外籍看護工的在職督導與訓練等工作應逐步與我國居家服務體系接軌，由居家服務單位協助本法實施前已聘用的外籍看護工與雇主重新釐清工作時間、項目及休假等勞動條件，以及擔任外籍看護工休假或回國期間照顧人力媒合的工作。唯有正視現存的18萬名外籍看護工早已成為我國主要的長期照顧人力之事實，將其鑲嵌進入我國長期照顧體系，保障其勞動權益，受非專業人力在專業服務單位督導下執行照顧工作，才有可能讓雇主與外籍看護工之間的關係，不再是支配與剝削的衝突對象，也才有可能讓被照顧者得以透過制度獲致照顧品質的保障，另一方面也創造本國籍居家服務員逐步替代外籍看護工的契機。（院版的第三條第六款，第十一、十二條；林淑芬版的第四條第二、三項，第七條第三款，第十九條第四項，第二十二條第二項）

五、長照服務應重視多元文化特殊性及性別敏感度：長照服務計畫、長照服務網區之規劃執行及預算運用，以及長照人員教育訓練、長照爭議申訴處理等各項措施，皆應注意多元性別、族群之不同需求，進行「性別影響及多元文化評估」，例如原住民、新移民女性是否需要翻譯服務，尊重同志、跨性別之差異等。在原住民地區之人員資格、機構設立標準等事項，應會同原民會另訂之，提供原鄉服務之彈性發展空間。（院版的第九、十一條；林淑芬版的第七條第四款，第十六、十八、二十二條）

六、提供多重的民眾權益保障途徑：使用長期照顧服務的民眾多屬弱勢者，但行政院版的民眾權益保障途徑，僅止於消極性的第34條「陳情」機制，而無明確訂定陳情之處理流程及法律效果，使民眾權益大打折扣。因此我們建議，國家應提供多層次的積極保障途徑：（院版的第三十四條；林淑芬版的第四十三至四十七條）
(1)中央及地方應設置「長照申訴評議委員會」：長照服務既牽涉各種不同民眾的需求差異，恐多有爭議，我們認為政府應設立處理民眾申訴的專責機制，納入相關團體推薦的不同代表，注意委員之性別比例，以公正處理申訴。
(2)建立「長照公評人」制度，提供各地民眾反映意見管道，提供長照體系改善建議：公評人制度在歐美實行多年，最早是針對住在機構當中因為沒有家屬探望成為容易被機構忽略的受照顧者，安排專人長期探望、了解需求，後來演變成為弱勢者發聲的代言人機制。尤其當個人權益申訴多曠日廢時，公評人的設置使底層民眾的聲音能確實、即時被反映，成為制度改革推手。
(3)公益訴訟及相關法律扶助：當政府疏於執行本法或相關命令時，而有侵害公共利益之情形，人民或公益團體得以主管機關為被告，向行政法院提起訴訟，以確實督促公務員依法行政。

七、長照人員之界定，應避免僵硬的證照專業主義，以制度性支持各類長照人力：長期照顧的參與者，不止於專業與半專業的工作人員，更包括志工、同儕民眾，因此長照服務人員的定義不應採取排他性的認證制度，而尊重台灣社會既有的助人傳統，鼓勵同儕與社區互助的參與，這在原住民、家庭照顧者、精神病友、愛滋感染者等族群，尤其重要。（院版的第三條第三款；林淑芬版的第四條第三款）

八、增列反歧視條款：長期照顧服務涉及照顧接受者之生活與文化層面，必須兼顧多元差異，保障多元文化的尊重，不得因服務對象的性別、婚姻狀態、年齡、疾病、性傾向、階級、種族、宗教信仰、國籍與居住地域而有差別待遇。（院版無；林淑芬版的第二條）

九、明訂長照為基本權益，政府應滿足人民需求：進入長照體系必須經過需求評估，但需求評估不僅是政府的把關，更是人民需求被看見的權利。需求被看見後，政府有責任要加以滿足，不得以預算不足或無此服務為藉口。（院版的第七條；林淑芬版的第十三條）

法律提案

案由：本院委員林淑芬等　人，為因應台灣高齡化社會來臨，建構完整長期照顧體系，並促使政府應提供公共之長照服務，以兼顧失能者、照顧工作者、家庭照顧者之權益，爰擬具「長期照顧服務法草案」，是否有當，敬請公決。

提案人：林淑芬、郭玟成
連署人：葉宜津、黃偉哲、郭榮宗、蔡煌瑯、劉建國、陳節如、王幸男、涂醒哲、李俊毅、羅淑蕾、高志鵬、薛凌、陳瑩、余天、蘇震清

「長期照顧服務法草案」提案總說明

依照衛生署2010年統計狀況，台灣有長期照顧需求者約70萬人，扣掉使用政府現行「長照十年計畫」服務者僅64934人、聘僱「家庭外籍看護工」者約18萬人，等於剩下約46萬人只依賴家屬親友為主要的照顧者。家庭照顧工作者，約八成為女性，平均照顧長達十年，憂鬱症相當普遍。台灣的長期照顧體系在經過十餘年的規劃與實踐經驗，卻仍停留在政府預算短缺，服務對象以殘補形式侷限少數人（僅約佔長照需求者的一成），造成公共照顧體系使用率偏低，大量近貧民眾被拒於門外，偏遠地區服務量與品質不足，照顧工作機會有限、勞動條件極差，無法留住服務人才的窘境。當長期照顧成為台灣人民邁向高齡化社會的共同惡夢，也映照出我國政策對性別正義、階級正義、族群正義、世代正義之輕忽。現代多元家庭的照顧功能已經弱化，但目前長照的公共服務資源不足、或品質參差不齊，致使許多家庭背負沈重的照顧負擔，故政府有責任提供公共服務，並兼顧失能者、照顧工作者、家庭照顧者之權益，才能建置可長可久的長照體系。

因此，我們提出「長期照顧服務法草案」，茲明如下：
一、本法之立法目的，是希望透過體制內的立法來建立一套符合台灣社會的長期照顧服務制度，在國家、公民社會與市場三者之間的互動中，擘劃出一個符合性別平等與人權保障的願景。我們是民間一群關心弱勢權益和少數族群、性別與多元家庭的結盟組織，希望從人權的觀點參與長期照顧政策的討論，為台灣建構一個全民共享、可永續經營、值得民眾信任的長期照顧制度。

二、在本法中明定：立法之精神、用詞定義、主管機關相關權責、經費來源說明，以及設立長照服務審議審議會的相關規定與辦法。（草案第一條至第十二條）

三、長照服務評估及服務方式之規定。（草案第十三條至第十五條）

四、長照服務發展計畫之訂定、獎助、長照服務發展基金之設置及服務資源過剩區限制之規定。(草案第十六條及第十七條)

五、長照人員訓練、認證、繼續教育及登錄等管理規定。(草案第十八條及第二十條)

六、長照機構之管理、分類、設立、擴充、遷移、登記事項變更、停業、歇業及復業等管理規定。（草案第二十條至第二十八條）

七、長照機構名稱、廣告、負責人、收費及相關訊息揭示之規定。(草案第二十九條至第三十五條)

八、長照機構評鑑、輔導、監督、考核、檢查、製作紀錄及提供資料之規定。(草案第三十六條至第三十七條)

九、長照機構歇業停業之規範。(草案第三十八條)

十、接受長照服務者的權益保障，包括了：隱私權維護、長照公平人制度、長照申訴機會、申訴救濟、公益訴訟。(草案第三十九條至第四十七條)

十一、違反本法規定之罰則。（草案第四十八條至第六十一條）

十二、本法施行前已從事長照服務之人員及已依其他法律規定從事長照服務之機關（構）、法人、團體、合作社、事務所等，於本法施行後一定期間內仍得提供長照服務之過渡規定。（草案第六十二條至第六十三條）

十三、依國軍退除役官兵輔導條例設立之榮譽國民之家，不適用本法關於長照機構許可、核定相關條文之規定。（草案第六十四條）